1 Conclusies
De internationale veiligheidssituatie rond Europa is de afgelopen jaren drastisch gewijzigd. Met het ingrijpen van Rusland in Oekraïne, de opmars van ISIS in Syrië en Irak en de desintegratie van Libië, is aan de grenzen van Europa een ‘gordel van instabiliteit’ ontstaan die een directe bedreiging vormt voor de veiligheid van Europa en dus ook voor Nederland.
In dit advies stonden de volgende vragen centraal:
Hoe moeten de ontwikkelingen aan de grenzen van Europa worden beoordeeld? Is er inderdaad sprake van een ‘gordel van instabiliteit’ en zal Europa hiermee voor langere periode te maken hebben?
Op welke manieren dienen de NAVO en EU te reageren op de uitdagingen aan de flanken van Europa? Welke opties dienen zich hierbij aan en wat is de impact van de Amerikaanse ‘draai’ richting Zuidoost-Azië?
Welke Nederlandse belangen zijn in het geding en in hoeverre wordt de Nederlandse veiligheidssituatie bedreigd door de ontwikkelingen aan de oost- en zuidflank van Europa? Hoe kunnen deze belangen het beste worden behartigd c.q. beschermd? Wat zijn de implicaties voor het Nederlandse buitenlands- en veiligheidsbeleid en de defensie-inspanningen van Nederland?
Bedreigingen voor de Europese veiligheid
De conflicten aan de oostflank en de zuidflank van Europa zijn grotendeels verschillend van aard en leveren uiteenlopende veiligheidsrisico’s op. Aan de oostflank heeft Europa te maken met een regio die in veiligheidspolitiek opzicht nauwelijks is geïntegreerd. Het gaat daarbij om soms zwakke staten die kampen met interne instabiliteit, en vooral met een assertief, zelfs agressief Rusland. De AIV acht het niet erg waarschijnlijk dat de machtspositie van president Poetin op korte termijn zal worden aangetast. De EU moet in de relaties met Rusland veiligheidspolitieke overwegingen een zwaarder accent te geven. Dit doet meer recht aan de aard van de onderlinge betrekkingen (competitie en invloedssferen) en aan de politieke werkelijkheid in de buurregio. De AIV is van oordeel dat voor langere tijd rekening moet worden gehouden met instabiliteit aan de oostgrens als gevolg van de Russische intimidatiepolitiek. Ook moet er ernstig rekening worden gehouden met de mogelijkheid van Russische destabilisatie in de Baltische staten.
Aan de zuidflank wordt Europa geconfronteerd met een breed palet aan veiligheidsrisico´s zoals terugkerende jihadstrijders en wapenhandel, als gevolg van zwakke of zelfs failed states als Irak, Syrië en Libië, waarvan grote delen op het moment worden beheerst door ISIS. De situatie in Libië vormt het grootste en meest directe veiligheidsrisico voor de EU. De mogelijkheden van de EU en de VS bij te dragen aan de stabiliteit van Irak, Syrië en Libië zijn beperkt. De bombardementen in Syrië en Irak in het kader van Operation Inherent Resolve hebben de territoriale expansie van ISIS vooralsnog hooguit kunnen afremmen. De AIV verwacht dat het zeker een generatie zal duren alvorens in deze regio een democratisch gelegitimeerd bestuur kan postvatten en er sprake is van aanzienlijke economische vooruitgang.
Beleidsopties NAVO en EU
Het internationale gewicht van de EU is de afgelopen jaren mede als gevolg van de eurocrisis verminderd. Het gemeenschappelijke buitenlands- en veiligheidsbeleid van de EU is nog onvoldoende ontwikkeld en de EU speelt op het wereldtoneel niet de rol die haar op grond van haar economische macht toekomt. Er is nog steeds sprake van een sterke geldingsdrang van individuele lidstaten die een eendrachtig optreden van de EU in de weg staat. Duitsland heeft binnen de EU in het conflict met Rusland de leiding genomen en lijkt gaandeweg bereid in Europa ook op veiligheidsgebied een vooraanstaande positie in te nemen.
De AIV acht de tijd nog niet rijp voor de oprichting van een Europese defensiemacht. Daarvoor is het noodzakelijk dat op het punt van Europees defensiebeleid meer vooruitgang wordt geboekt en zal de EU zich eerst meer in de richting van een Politieke Unie moeten ontwikkelen. De AIV ziet meer in de pragmatische samenwerking van pooling and sharing tussen gelijkgestemde EU-lidstaten; dit levert meer concrete resultaten op.
De mogelijkheden van de EU om de ontwikkelingen in de MENA-regio (Middle East and North Africa) te beïnvloeden zijn relatief gering. De strijd om de politieke toekomst van de Arabische regio moet vooral door de Arabische landen zelf worden gevoerd. De EU moet zich richten op het benutten van kansen en het beheersen van de bedreigingen voor de veiligheid en energievoorzieningszekerheid van Europa. In het Westen, maar ook elders, moet een antwoord worden gevonden op de aantrekkingskracht van ISIS op jonge moslims en andere jongeren. De rekrutering in Europa voor de gewapende strijd onder ISIS-aanhangers moet worden verhinderd door middel van preventieve interventie en anti-radicaliseringsprogramma’s. De gezamenlijke inspanning van de inlichtingendiensten, onderwijsinstellingen en maatschappelijke organisaties is hierbij cruciaal.
Het belang van vrede en veiligheid, de betekenis van de trans-Atlantische samenwerking en de waarde van collectieve verdediging als kerntaak van de NAVO staan weer volop in de belangstelling. De opstelling van het Readiness Action Plan en de oprichting van de Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) vormen de eerste maatregelen in reactie op de nieuwe veiligheidsrisico’s die uitgaan van het Russische optreden aan de oostgrens van het bondgenootschap. Nieuwe contingency-planning is noodzakelijk, vooral op het gebied van hybride oorlogvoering. De NAVO-lidstaten moeten stevig investeren in het opbouwen van de capaciteit op divisie- en legerkorpsniveau om te voorkomen dat er een gevaarlijk ‘gat’ ontstaat tussen de VJTF (en de NATO Response Force) als tripwire en het nucleaire arsenaal, waarmee afbreuk zou worden gedaan aan de geloofwaardigheid van artikel 5 van het NAVO-verdrag.
Vooralsnog hebben de meeste NAVO-lidstaten geen gevolg gegeven aan het besluit van de NAVO-top in Wales om de defensie-uitgaven te verhogen in de richting van de NAVO-norm van 2%. Gunstige uitzonderingen zijn een aantal Oost-Europese landen en Duitsland, dat de komende vier jaar in totaal 8 miljard euro aan het defensiebudget toevoegt. De VS levert nog altijd het leeuwendeel van de bondgenootschappelijke defensie-uitgaven. Dit gebrek aan burden sharing is onhoudbaar, vooral omdat voor de VS niet langer Europa maar Zuidoost-Azië de belangrijkste regio is geworden. Naar het oordeel van de AIV kunnen de Europese bondgenoten niet langer weglopen voor het nemen van meer verantwoordelijkheid voor de Europese veiligheid.
De internationale positie van Nederland
Nederland profileert zich nog altijd graag als ‘middelgroot’ land in Europa, maar de invloed van Nederland is de afgelopen decennia verminderd. Veiligheid en veiligheidsbeleid zullen, evenals voor de andere Europese lidstaten, de komende jaren prioriteit moeten hebben. Dit heeft ontegenzeggelijk gevolgen voor andere onderdelen van het buitenlands- en veiligheidsbeleid zoals het Nederlandse mensenrechtenbeleid. De afnemende machtspositie van het Westen en de verruwing van de internationale verhoudingen leiden ertoe dat de naleving van mensenrechtenafspraken een nog grotere krachtsinspanning vergt dan in het verleden al het geval was. Om resultaat te bereiken zal Nederland nog nauwer met gelijkgezinde landen moeten samenwerken. Het opkomen voor mensenrechten mag niet los worden gemaakt van de veiligheidscontext in een land. Het creëren van een veilige, stabiele situatie is grondvoorwaarde voor de opbouw van deugdelijk bestuur en rechterlijk apparaat, dat de basis vormt voor de bescherming van mensenrechten en de bevordering van waarden in het algemeen. Omgekeerd draagt een betere verankering van de mensenrechten in een land ook bij tot meer veiligheid en stabiliteit op langere termijn.
De instabiliteit rondom Europa dwingt Nederland tot een herpositionering in Europa. In dat verband acht de AIV het wenselijk dat Nederland streeft naar vormen van speciale samenwerking met één of meer grote lidstaten. Gezien de leidende rol die Duitsland in Europa speelt in het Oekraïne-dossier, ligt een sterke oriëntatie van Den Haag op Berlijn voor de hand. Waar Nederland voorheen op het gebied van veiligheidsbeleid de blik op het VK en de VS had gericht, dwingen de gewijzigde veiligheidssituatie op het Europese vasteland en de beperkte betrokkenheid van het VK tot een meer continentaal georiënteerde opstelling. Ten aanzien van de NAVO dient Nederland zich nog sterker dan voorheen spreekbuis te maken van de landen die aandringen op een groter Europees aandeel in de gezamenlijke inspanningen. Paradoxaal is dit de beste manier om te bereiken dat de VS zich bij Europa betrokken blijft voelen.
Nederlandse defensie-inspanningen
De AIV constateert dat het Nederlandse defensiebudget met 1,16% BBP fors onder het huidige gemiddelde van 1,6% BBP van de Europese NAVO-landen ligt. De AIV stelt ook vast dat de herhaalde bezuinigingen op de Nederlandse defensiebegroting ten koste zijn gegaan van de brede inzetbaarheid, het voortzettings- en escalatievermogen van de Nederlandse krijgsmacht. Zo is de grondgebonden manoeuvrecapaciteit van de krijgsmacht, landmacht en mariniers, een light army geworden met onvoldoende escalatiedominantie. Dit is zorgwekkend en vraagt om een forse correctie, vooral in het licht van de huidige spanningen met Rusland. De regering moet erop voorbereid zijn dat de NAVO ook op Nederland een beroep zal doen een omvangrijke militaire formatie ter beschikking te stellen ter afschrikking van mogelijk offensief optreden van Rusland aan de grens van het bondgenootschappelijk verdragsgebied.
De AIV pleit voor een geleidelijke verhoging van het defensiebudget naar een niveau van circa 1,6% van het BBP binnen een periode van tien jaar, met inachtneming van de NAVO norm van 2%. Het lijkt de AIV gewenst een ‘Deltaplan krijgsmacht’ op te stellen, dat voorziet in een meerjarig financieel kader ten behoeve van een stabiele ontwikkeling van de krijgsmacht. Hierdoor kunnen in de eerste plaats tekorten aan onder meer reservedelen en munitievoorraden worden weggewerkt en is herstel mogelijk van de operationele basiscapaciteiten die de afgelopen jaren zijn weggesneden. Een eerste vereiste is het hervinden van de balans tussen gevechts- en ondersteunende capaciteiten.
Mocht een aanzienlijke verhoging van het defensiebudget politiek haalbaar blijken te zijn, dan kan het ambitieniveau van de krijgsmacht – en dus het voortzettingsvermogen – weer worden vergroot. Er komt in dat geval ruimte voor vervangingsinvesteringen (onder meer onderzeeboten, fregatten en extra jachtvliegtuigen) en nieuwe investeringen. Hierbij gaat de aandacht nadrukkelijk uit naar inlichtingen- en cybercapaciteiten en special forces vanwege de toegenomen dreiging op het gebied van hybride oorlogvoering. Als het gaat om de uitvoering van de tweede hoofdtaak is er ook dringend behoefte aan uitbreiding van de helikoptercapaciteit. Een investeringsquote van minimaal 20% van het totale defensiebudget is essentieel. Ter uitvoering van een concreet plan om de defensiecapaciteit uit te breiden zou de Tweede Kamer het Deense systeem van meerjarige budgetafspraken kunnen overnemen, waardoor Defensie voor een langere periode financiële zekerheid heeft. Voorts dient een aparte en toereikende financiële regeling te worden getroffen voor de bekostiging van de inzet van de krijgsmacht bij uiteenlopende operaties.
2 Aanbevelingen
In het licht van de oplopende crises aan de oost- en zuidflank van Europa acht de AIV een herijking van het Nederlandse veiligheidsbeleid met de volgende speerpunten noodzakelijk: herwaardering van de collectieve verdediging, prioriteit voor Europese veiligheids- en defensiesamenwerking en een substantiële verhoging van het Nederlandse defensiebudget.
De AIV adviseert de regering de relatie met Rusland op een nieuwe, meer realistische leest te schoeien. Constructieve samenwerking in Europese veiligheidskwesties lijkt voor langere tijd niet meer mogelijk. Op veel terreinen is Rusland niet langer een partner maar een tegenstander. De EU-lidstaten dienen te voorkomen dat ze door Rusland uit elkaar worden gespeeld.
De AIV roept de regering op haar invloed aan te wenden opdat de uitvoering van het Deep and Comprehensive Free Trade Agreement door de EU en het Internationaal Monetair Fonds zo snel mogelijk wordt geëffectueerd om de zwakke economie van Oekraïne te ondersteunen. Voorrang verdienen de hoogst noodzakelijke verbetering van het openbaar bestuur, de versterking van de rechtsstatelijkheid en de bestrijding van corruptie. Een EU-lidmaatschap van Oekraïne is voorlopig niet aan de orde en in de huidige omstandigheden evenmin wenselijk. Dat geldt in versterkte mate voor een NAVO-lidmaatschap.
De AIV is van mening dat de oplossing van conflicten in de MENA-regio vooral de verantwoordelijkheid is van de landen zelf. De westerse regeringen moeten zich zoveel mogelijk op de achtergrond houden en zich beperken tot ondersteunende hulp aan gematigde Arabische regeringen en groeperingen. De AIV beveelt de regering aan versnippering in de Nederlandse ondersteuningsprogramma’s tegen te gaan en de Nederlandse bijdragen, wat Irak en Syrië betreft, in hoofdzaak te richten op hervormingen van de veiligheidssector en op humanitaire bijstand. Naar het oordeel van de AIV zou Nederland ook een bijdrage dienen te leveren aan mogelijke EU-ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van trainers en adviseurs, teneinde een zekere stabiliteit in Libië te bereiken.
De AIV adviseert de regering om in het voortraject van Europese besluitvorming per geval aansluiting te zoeken bij één of meer grotere lidstaten om tijdig invloed te kunnen uitoefenen. Een sterke politieke gerichtheid van Nederland op Duitsland ligt voor de hand. Nederland zou Duitsland moeten aanmoedigen ook op veiligheidsgebied een meer geprononceerde positie in te nemen.
De AIV is van mening dat de EU zo snel mogelijk een nieuwe veiligheidsstrategie moet formuleren om mede daarmee de Europese defensiesamenwerking een nieuwe impuls te geven. De Europese landen kunnen zich niet langer veroorloven als free rider te boek te staan. In de nieuwe veiligheidsstrategie moeten reële streefdoelen worden opgenomen over de noodzakelijke Europese defensiecapaciteiten. De invoering van een Europees semester waarin de defensieministers elkaar inzage verschaffen in en aanspreken op de respectieve ontwerp-defensiebegrotingen en investeringsplannen, zal wezenlijk kunnen bijdragen aan de intensivering van de onderlinge defensiesamenwerking.
De AIV beveelt de regering aan om tijdens het EU-voorzitterschap van Nederland in 2016, voorstellen te doen om in Europees verband concrete afspraken te maken over nieuwe gezamenlijke defensie-investeringen, bijvoorbeeld voor de vorming van een Europese pool voor transporthelikopters. Verdere integratie van ondersteunende eenheden (zoals luchttransport) en nauwere operationele samenwerking tussen gevechtseenheden zijn mogelijk en wenselijk.
Binnen de NAVO moet verder worden gewerkt aan contingency-planning, in het bijzonder op het terrein van hybride oorlogvoering om daarmee voorbereid te zijn op alle eventualiteiten aan de grenzen van het verdragsgebied. De AIV beveelt de regering aan binnen de NAVO te pleiten voor een verdere verdieping van het Readiness Action Plan om de geloofwaardigheid van de inzet van de Very High Readiness Joint Task Force en zo nodig de NATO Response Force als geheel te vergroten. Versterking van de afschrikkingscapaciteit van de NAVO dient vooral gezocht te worden in vergroting van het reactie- en voortzettingsvermogen. Het is verder noodzakelijk dat de NAVO de dreiging van cyberaanvallen en cyberwarfare aanzienlijk meer prioriteit geeft en hiervoor de noodzakelijke middelen in bondgenootschappelijk verband ontwikkelt.
De AIV acht het noodzakelijk vast te houden aan het ambitieniveau van een ‘veelzijdig inzetbare krijgsmacht’ en het Nederlandse defensiebudget binnen een periode van tien jaar op het huidige Europese NAVO-gemiddelde van 1,6% BBP te brengen, met inachtneming van de NAVO- norm van 2%. Additionele middelen moeten worden gebruikt om acute tekortkomingen van de krijgsmacht op te heffen en te investeren in gevechtscapaciteit (zoals het tankwapen). Indien de regering besluit tot een forse verhoging van het defensiebudget, dan ontstaat er financiële ruimte voor vervangingsinvesteringen (onder meer onderzeeboten, fregatten en extra jachtvliegtuigen) en nieuwe investeringen in transporthelikopters en inlichtingen- en cybercapaciteiten.
De AIV adviseert de regering de Nederlandse krijgsmacht meer selectief in te zetten en prioriteit te geven aan militaire operaties of vredesmissies die een directe bedreiging vormen voor de veiligheid en stabiliteit van Europa.
(Adviesraad Internationale Vraagstukken, 30 april 2015)
Volledig rapport: klik hier
Hans de Vreij's blog 